期待高速公路獨(dú)立立法

     高速公路產(chǎn)業(yè)是我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)的基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)。與普通公路相比，高速公路經(jīng)營(yíng)管理內(nèi)容更加豐富，涉及交通安全、經(jīng)營(yíng)、開(kāi)發(fā)、養(yǎng)護(hù)、使用管理等。隨著高速公路的發(fā)展，民眾對(duì)高速公路的依賴(lài)程度不斷加大，法律意識(shí)逐步增強(qiáng)，高速公路運(yùn)營(yíng)中發(fā)生的法律案件也逐年增多，高速公路管理部門(mén)在運(yùn)營(yíng)管理期承擔(dān)的法律風(fēng)險(xiǎn)較以往增大。如何保障高速公路依法順暢運(yùn)營(yíng)，依法保障高速公路使用者的合法權(quán)益，成為行業(yè)面臨的一個(gè)重要課題。

　　“無(wú)法可依”的尷尬

　　改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)的道路交通法制建設(shè)取得了較大進(jìn)展。但是，自1986年以來(lái)，除了2 0 0 8 年新頒布的《道路交通安全法》在第四章第五節(jié)對(duì)高速公路的“道路通行”作出了特別規(guī)定，《公路法》中關(guān)于收費(fèi)公路管理的特別規(guī)定以及國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)幾個(gè)效力級(jí)次較低的規(guī)范性文件之外，尚無(wú)一部專(zhuān)門(mén)規(guī)范高速公路建設(shè)和管理問(wèn)題的法律或行政法規(guī)。也就是說(shuō)，在高速公路上出現(xiàn)的其他管理問(wèn)題要適用于一般期待高速公路獨(dú)立立法文/王孟章公路同樣的規(guī)范。

　　總結(jié)起來(lái)，當(dāng)前我國(guó)高速公路管理法律保障存在如下主要問(wèn)題：

　　部門(mén)職責(zé)交叉，管理效率降低

　　目前我國(guó)絕大多數(shù)地區(qū)采用的管理模式為：交通安全由公安部門(mén)負(fù)責(zé)，路政、運(yùn)政、稽征由交通主管部門(mén)負(fù)責(zé)（這也是普通公路的管理模式）。這種模式雖然符合國(guó)家總體的管理體系，適合我國(guó)高速公路發(fā)展起步階段的實(shí)際，但已經(jīng)不能適應(yīng)目前快速發(fā)展的高速公路特殊管理要求，實(shí)際操作中也出現(xiàn)了很多問(wèn)題，如機(jī)構(gòu)重復(fù)、職責(zé)交叉、人員臃腫、管理成本高，甚至導(dǎo)致管理部門(mén)間相互扯皮，管理效能低下。在高速公路上執(zhí)法的隊(duì)伍，尤其是公安交警與路政，在車(chē)輛檢查、路障清除等因職能交叉而造成的矛盾時(shí)有發(fā)生。

　　另外，目前高速公路建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理由交通部門(mén)負(fù)責(zé)，該部門(mén)掌握著監(jiān)控、通訊等先進(jìn)的設(shè)備和軟件系統(tǒng)，但無(wú)交通管理、指揮職權(quán)；而具備交通管理職權(quán)的公安部門(mén)，卻無(wú)以上相關(guān)設(shè)備、設(shè)施，造成資源浪費(fèi)，制約了工作效率的最大化。

　　法出多門(mén)，缺乏統(tǒng)一的國(guó)家立法高速公路相關(guān)法律法規(guī)被人為分割 高速公路管理是一項(xiàng)系統(tǒng)的管理活動(dòng)，是由“人、車(chē)、路、運(yùn)和安全管理”等要素組成的具有內(nèi)在緊密聯(lián)系的整體。

　　既有國(guó)家行政管理活動(dòng)的性質(zhì)，又涉及高速公路管理公司這種社會(huì)經(jīng)濟(jì)組織的管理內(nèi)容，這種管理的統(tǒng)一性、完整性、多頭性和復(fù)雜性，要求國(guó)家以法律形式對(duì)高速公路交通技術(shù)、經(jīng)濟(jì)管理、安全、秩序管理以及經(jīng)營(yíng)實(shí)體(企業(yè)法人或者事業(yè)法人)經(jīng)營(yíng)管理行為等多項(xiàng)內(nèi)容加以規(guī)范和保障，以實(shí)現(xiàn)人流、物流的暢通和安全高速運(yùn)行。但是目前我國(guó)尚無(wú)一部高速公路管理的國(guó)家立法，現(xiàn)有的法律法規(guī)卻存在明顯的人為分割現(xiàn)象：把道路(公路)交通的經(jīng)濟(jì)、技術(shù)層面管理與交通秩序、安全層面的管理分割開(kāi)來(lái)，《公路法》未涵蓋道路包括高速公路的運(yùn)政管理和交通安全、秩序管理，而《道路交通安全法》只對(duì)高速公路的交通管理設(shè)置了短短的3條內(nèi)容，顯然也無(wú)法涉及公路經(jīng)濟(jì)、技術(shù)領(lǐng)域的建設(shè)與養(yǎng)護(hù)、路政、運(yùn)政、稽征管理方面。

　　立法部門(mén)存在利益傾向，導(dǎo)致法律法規(guī)間出現(xiàn)矛盾 由于立法經(jīng)費(fèi)、立法專(zhuān)業(yè)人員有限等因素，從中央到地方人大審議的法律法規(guī)草案，大多數(shù)都是由政府部門(mén)負(fù)責(zé)起草的，現(xiàn)行有關(guān)交通管理的法律法規(guī)由公安部門(mén)起草，而有關(guān)公路建設(shè)規(guī)劃、路政、運(yùn)政、稽征、養(yǎng)護(hù)等法律法規(guī)由交通部門(mén)起草，各部門(mén)無(wú)一例外都要從強(qiáng)化本部門(mén)管理這個(gè)角度出發(fā)，不可避免地打上部門(mén)利益的烙印。目前，不同效力級(jí)次、相同效力級(jí)次的法律法規(guī)之間協(xié)調(diào)不夠，甚至存在矛盾、沖突或抵觸，表現(xiàn)為：行政法規(guī)和法律之間缺乏協(xié)調(diào)統(tǒng)一，地方性法規(guī)與國(guó)家大法有抵觸。

　　部分案件出現(xiàn)“無(wú)法可依”現(xiàn)象例如，社會(huì)反響強(qiáng)烈的“高速公路不高速”及收費(fèi)站堵車(chē)免費(fèi)放行問(wèn)題，社會(huì)認(rèn)為高速公路的通行條件沒(méi)有達(dá)到國(guó)家規(guī)定的高速公路行駛標(biāo)準(zhǔn)，就不應(yīng)該收費(fèi)或者少收費(fèi)。關(guān)于高速公路或省道的免費(fèi)放行問(wèn)題，一些省的《公路條例》已經(jīng)進(jìn)行了規(guī)定。《廣東省公路條例》規(guī)定，因收費(fèi)站未開(kāi)足通道造成在用通道平均5臺(tái)以上塞車(chē)時(shí)，收費(fèi)站應(yīng)免費(fèi)放行并開(kāi)足通道。《江蘇省高速公路條例》第四十六條第一款規(guī)定:“收費(fèi)站應(yīng)當(dāng)開(kāi)足收費(fèi)道口，保障車(chē)輛正常通行，避免車(chē)輛擁擠、堵塞。因未開(kāi)足收費(fèi)道口而造成平均10臺(tái)以上車(chē)輛待交費(fèi)，或者開(kāi)足收費(fèi)道口待交費(fèi)車(chē)輛排隊(duì)均超過(guò)200米的，應(yīng)當(dāng)免費(fèi)放行，待交費(fèi)車(chē)輛有權(quán)拒絕交費(fèi)。”這是以地方立法的形式，對(duì)高速公路上的駕車(chē)人在快速通行權(quán)利受到侵害時(shí)，賦予其“拒絕交費(fèi)”的權(quán)利，進(jìn)一步保障了駕車(chē)人的權(quán)益。

　　但是，目前我國(guó)多數(shù)省市并無(wú)明確的法規(guī)條文對(duì)此進(jìn)行規(guī)定，使得高速公路管理者因無(wú)法律依據(jù)而無(wú)權(quán)免費(fèi)放行，造成高速公路管理者與使用者雙方陷入尷尬境地。一方面，一旦實(shí)施免費(fèi)放行，將造成國(guó)有資產(chǎn)流失，這一責(zé)任，無(wú)論是政府部門(mén)、高速公路運(yùn)營(yíng)部門(mén)還是駕車(chē)人都無(wú)法承擔(dān)；另一方面，堵車(chē)現(xiàn)象消耗了駕車(chē)人的時(shí)間，其利益受到侵害，造成雙方矛盾升級(jí)。

　　專(zhuān)業(yè)管理 加大立法

　　筆者結(jié)合多年的高速公路管理經(jīng)驗(yàn)和對(duì)高速公路法律保障問(wèn)題的研究，提出以下對(duì)策，供行業(yè)參考。

　　改革高速公路管理體制高速公路管理體制是高速公路現(xiàn)代化管理的關(guān)鍵，它關(guān)系到高速公路的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、收費(fèi)等各個(gè)方面。建立一套適合國(guó)情的現(xiàn)代化高速公路管理體制，可以加快高速公路建設(shè)的進(jìn)程，節(jié)約資金，發(fā)揮高速公路快速通行的功能，提高高速公路運(yùn)營(yíng)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益。

　　政府宏觀調(diào)控 政府在宏觀層次上發(fā)揮作用，即政府運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、法律和必要的行政手段，對(duì)高速公路的發(fā)展規(guī)劃、建設(shè)計(jì)劃、投資、運(yùn)營(yíng)以及法規(guī)、產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督和服務(wù)。高速公路作為重要的基礎(chǔ)設(shè)施，對(duì)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展具有長(zhǎng)遠(yuǎn)影響，因此，政府必須對(duì)其進(jìn)行總體規(guī)劃，對(duì)其發(fā)展速度、規(guī)模、布局實(shí)行宏觀調(diào)控，并運(yùn)用政府職能為高速公路的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)創(chuàng)造條件，使高速公路管理協(xié)調(diào)、靈活、高效，促進(jìn)高速公路的發(fā)展。

　　部門(mén)專(zhuān)業(yè)管理 建議將高速公路管理全部交由交通部門(mén)進(jìn)行綜合執(zhí)法、統(tǒng)一管理。交通主管部門(mén)下設(shè)高速公路專(zhuān)業(yè)管理機(jī)構(gòu)，受交通主管部門(mén)委托負(fù)責(zé)具體的交通行政管理，主要是公路路政、交通安全、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的制訂及監(jiān)督檢查有關(guān)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)行為等。專(zhuān)業(yè)管理機(jī)構(gòu)在政府作用范圍內(nèi)實(shí)施具體行政管理職能，確保高速公路設(shè)施完整，維護(hù)運(yùn)行秩序，實(shí)現(xiàn)安全暢通，并為經(jīng)營(yíng)企業(yè)提供良好的經(jīng)營(yíng)氛圍。設(shè)立專(zhuān)門(mén)的高速公路管理機(jī)構(gòu)，可以集中人力、物力，對(duì)高速公路建設(shè)和運(yùn)營(yíng)（主要是行政管理）進(jìn)行專(zhuān)業(yè)化管理，特別是運(yùn)營(yíng)管理階段，有利于集中一定的管理資源，形成聚合優(yōu)勢(shì)，迅速提高高速公路管理水平。

　　國(guó)有資產(chǎn)企業(yè)化經(jīng)營(yíng) 由于高速公路建設(shè)投資巨大，除交通部門(mén)投資外，還形成了以政府投資為主，多種投資渠道、形式參與競(jìng)爭(zhēng)的企業(yè)化經(jīng)營(yíng)模式。但高速公路具有很大的社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)影響，國(guó)家應(yīng)當(dāng)保持高速公路國(guó)有資產(chǎn)的控制權(quán)，可以實(shí)行建設(shè)、養(yǎng)護(hù)、收費(fèi)、還貸一體化經(jīng)營(yíng)，也可以授讓收費(fèi)權(quán)進(jìn)行經(jīng)營(yíng)。高速公路經(jīng)營(yíng)企業(yè)按照交通主管部門(mén)或有關(guān)部門(mén)審批的經(jīng)營(yíng)期限、經(jīng)營(yíng)范圍、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)質(zhì)量開(kāi)展高速公路經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，接受專(zhuān)業(yè)管理機(jī)構(gòu)的行政管理與監(jiān)督。

　　期待《高速公路法》

　　針對(duì)目前法出多門(mén)、部分法規(guī)相互抵觸、部分案件無(wú)法可依等問(wèn)題，筆者建議由國(guó)務(wù)院牽頭，聯(lián)合交通、公安等多部門(mén)共同研究制訂統(tǒng)一的《高速公路法》。

　　立法應(yīng)以《憲法》為依據(jù)，綜合現(xiàn)行的有關(guān)高速公路的法律法規(guī)，統(tǒng)一研究、制訂 對(duì)現(xiàn)有高速公路管理的法律、法規(guī)、規(guī)章不一致的地方進(jìn)行調(diào)整，理順高速公路建設(shè)特別是運(yùn)營(yíng)管理中的各種關(guān)系，制定、完善高速公路的管理辦法、法規(guī)和規(guī)章。

　　立法應(yīng)明確部門(mén)職責(zé) 立法要調(diào)整現(xiàn)有高速公路管理中公安和交通部門(mén)在管理職責(zé)、權(quán)限等方面的矛盾，按照高速公路運(yùn)營(yíng)管理體制要點(diǎn)，進(jìn)一步明確高速公路管理部門(mén)的職責(zé)范圍。

　　立法應(yīng)有針對(duì)道路經(jīng)營(yíng)管理者的免責(zé)法律依據(jù) 免責(zé)不是不承擔(dān)責(zé)任，而是對(duì)責(zé)任進(jìn)行合理分解。有的交通事故是多因一果，養(yǎng)護(hù)不到位是單方面的責(zé)任，還有駕駛員責(zé)任及天氣狀況等原因，所以要區(qū)分責(zé)任，不能一味全部讓高速公路經(jīng)營(yíng)部門(mén)承擔(dān)。

　　應(yīng)對(duì)特殊條件下車(chē)輛通行進(jìn)行規(guī)定例如，高速公路管理中出現(xiàn)的“高速公路不高速”等訴訟案件，多是因?yàn)榈缆烦霈F(xiàn)交通事故或交通管制，車(chē)輛在收費(fèi)站口擁堵造成。因此，筆者建議從法律層面上對(duì)類(lèi)似現(xiàn)象進(jìn)行明確規(guī)定，可依據(jù)高速公路服務(wù)的產(chǎn)品性，建立靈活的價(jià)格機(jī)制，實(shí)行“高速”高價(jià)，“低速”低價(jià)，依法增加高速公路管理部門(mén)對(duì)站口免費(fèi)放行的權(quán)利，以便于其結(jié)合實(shí)際開(kāi)展工作，保障車(chē)戶利益。

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