摘要:2014年9月下旬，國務院印發(fā)《關(guān)于加強地方政府性債務管理的意見》（國發(fā)［2014］43號），推廣使用政府與社會資本合作（PPP， Public-Private-Partnership）模式，鼓勵社會資本通過特許經(jīng)營等方式，參與城市基礎(chǔ)設(shè)施等有一定收益的公益性事業(yè)投資和運營。緊隨著多家部委印發(fā)相關(guān)文件，力推這種政企合作的新方式，PPP模式一時之間成為熱門話題。
2014年9月下旬，國務院印發(fā)《關(guān)于加強地方政府性債務管理的意見》（國發(fā)［2014］43號），推廣使用政府與社會資本合作（PPP， Public-Private-Partnership）模式，鼓勵社會資本通過特許經(jīng)營等方式，參與城市基礎(chǔ)設(shè)施等有一定收益的公益性事業(yè)投資和運營。緊隨著多家部委印發(fā)相關(guān)文件，力推這種政企合作的新方式，PPP模式一時之間成為熱門話題。
在城市交通系統(tǒng)，尤其是公共交通領(lǐng)域推廣PPP模式，既能借助社會資本的力量突破建設(shè)資金短缺的瓶頸，又可以發(fā)揮私人部門的管理與技術(shù)優(yōu)勢。
公私合營為公共服務提質(zhì)
目前，我國正以史無前例的速度擴建城市軌道系統(tǒng)，大容量快速公交系統(tǒng)（BRT）和公交專用道建設(shè)也已處于亞洲領(lǐng)先水平。通過土地轉(zhuǎn)讓金和地方貸款等方式融資，大力發(fā)展軌道交通等公共交通項目，在國內(nèi)各地并不鮮見。
然而，正是由于這些不可持續(xù)的融資方式，使得國內(nèi)大部分城市在城市公共交通項目的建設(shè)、維護和運營上開始面臨巨大的融資困難。
“兩會之后，國家治理地方債的決心為公共交通的建設(shè)帶來更多挑戰(zhàn)和新機遇。”世界資源研究所城市交通研究分析員薛露露表示，資金短缺的壓力促使政府開始思考，如何破解可持續(xù)交通發(fā)展的融資難題，“有些地方，建設(shè)軌道交通的投入甚至已經(jīng)達到了每公里10億元”。
城市公共交通系統(tǒng)具有較強的公共產(chǎn)品的公益性屬性，同時兼有私人產(chǎn)品的效用可分性和贏利性屬性。在這種情況下，其建設(shè)和運營既可以由政府來提供，也可以通過政府建立某種補償機制，通過市場來運作。“在公共交通領(lǐng)域推廣PPP模式，市場會使項目更有效率。”薛露露說。
按照國家發(fā)展改革委的定義，PPP模式指政府為增強公共產(chǎn)品和服務供給能力、提高供給效率，通過特許經(jīng)營、購買服務、股權(quán)合作等方式，與社會資本建立的利益共享、風險分擔及長期合作關(guān)系。
有相關(guān)學者表示：“過去，我們?nèi)鄙賹伯a(chǎn)品和準公共產(chǎn)品提供方式的充分認識，要么全部由政府大包大攬；要么試圖走到另一個極端，將本屬于政府的公共責任推向市場，搞絕對市場化。”
PPP模式正好在這兩者之間找到了一個恰當?shù)慕Y(jié)合點，將兩者有機結(jié)合起來。正是由于PPP模式具有諸多優(yōu)勢，國內(nèi)部分城市已經(jīng)開始借鑒國際先進經(jīng)驗，并結(jié)合自身特點，在城市公共交通建設(shè)及運營維護中應用PPP模式。
模式多元彌補成本缺口
作為國內(nèi)首條采用PPP模式建設(shè)運營的軌道交通線路，北京地鐵4號線引入了香港地鐵（以下簡稱“港鐵”）的投資和運營管理經(jīng)驗。
北京地鐵4號線獨具特色的“項目分拆”模式將工程的所有投資建設(shè)任務以7：3的基礎(chǔ)比例劃分為A部分107億元的土建投資和B部分47億元的機電投資。其中B部分由社會投資組建項目特許經(jīng)營公司負責投資建設(shè)，即PPP模式。港鐵、京投、首創(chuàng)合資成立的特許經(jīng)營公司——京港地鐵公司承擔47億元部分，其中港鐵股份為49%，首創(chuàng)股份占比為49%，京投占比為2%。
在項目成長期，政府將其投資所形成的資產(chǎn)租賃給PPP項目公司，為其實現(xiàn)正常投資收益提供保障；為收回部分政府投資，同時避免PPP項目公司產(chǎn)生超額利潤，將通過調(diào)整租金的形式使政府投資公司參與收益的分配；在項目特許期結(jié)束后，PPP項目公司無償將項目全部資產(chǎn)移交給政府或續(xù)簽經(jīng)營合同。
該模式的優(yōu)點是：通過項目分拆，可以降低政府財政資金壓力，吸引社會資金，分散并降低出資各方的風險。在引入社會資金的同時帶來規(guī)范管理和專業(yè)經(jīng)營，也有效地建立了地鐵項目的市場化收益機制。
目前，北京地鐵除了“4號線”、“14號線”采取PPP模式外，計劃開建的北京地鐵“16號線”也再度引入了這一合作模式。
“軌道交通成本與日俱增，亟須通過多元化的社會資本彌補缺口。”薛露露多年從事“軌道加物業(yè)開發(fā)”的模式研究，“‘軌道加物業(yè)開發(fā)’是PPP模式的一種，企業(yè)可以在運營軌道交通之外，享受到由地鐵帶來的土地溢價。”
早在2007年，上海市軌道交通11號線就借鑒香港地鐵的經(jīng)驗，采用公開捆綁招標的方式，提出“站點綜合開發(fā)”，將地鐵站點周圍的土地設(shè)置為“站點交通樞紐專項用地”，與地鐵車站配套，由競標成功的企業(yè)進行聯(lián)合開發(fā)，實現(xiàn)了城市軌道交通的溢價回收。
PPP模式在實際運作中，涉及多元主體和利益關(guān)系，處理好運作中的各個環(huán)節(jié)，選擇有效的具體合作模式至關(guān)重要。PPP項目可以針對項目的經(jīng)營性特點，采取多元的合作路徑，為不同類型的項目確定科學合理的合作模式。這樣，既能避免走彎路，也能降低成本費用并提高運營效率和服務水平。
責權(quán)明確注重伙伴關(guān)系
“現(xiàn)在很多地方政府把PPP模式簡單理解為一種融資手段，或者過分夸大了融資功能，并沒有了解PPP的內(nèi)涵，如果這樣下去，可能會變成另一種形式的地方融資平臺公司。”財政部部長樓繼偉在接受媒體采訪時如此表述PPP模式對當前中國經(jīng)濟的意義。
“政府要重視自身信用，同時要明確各方在PPP中的角色定位。”香港鐵路有限公司副總經(jīng)理謝華表示，推廣PPP模式，政府應注重處理好與市場主體的關(guān)系，“健康的PPP模式應該建立在政企各方對自己所扮演角色有充分正確認識的基礎(chǔ)上”。
聚焦在公共交通領(lǐng)域，目前，國內(nèi)偏向福利態(tài)度的公交定價機制會對投資企業(yè)的現(xiàn)金流帶來很多問題。即便政府會給予高額的補貼，在沒有有效運營保障機制的情況下，資金缺口仍然較大。
此外，國內(nèi)各城市一般僅有一個公共交通項目的“運營商”，可用來替換的選擇不多，競爭程度并不激烈。正是在這樣的機制下，很多優(yōu)秀的社會資本難以得到合適的進入機會。
有人注意到，相關(guān)部門將PPP模式定義中的“私人部門”改為“社會資本”，實際上意味著政府不僅希望和私人資本或私人部門合作，而且也希望同時能與國有資本及其他資本合作。
這項定義的微調(diào)蘊含著巨大的挑戰(zhàn)，國有資本的非完全市場導向決策機制與私人資本或私人部門的市場導向決策機制完全不同，政府與此兩者合作所遵循的行為規(guī)范及合作建設(shè)運營的機制、質(zhì)量、效率也大不相同，對轉(zhuǎn)變政府職能、提高管理水平提出了更高要求。
謝華表示：“PPP更強調(diào)最后一個P（Partnership），指的是伙伴關(guān)系和伙伴精神，PPP更關(guān)注‘利益共享、風險分擔’的合作精神，各方都應在這樣的前提下去推動項目進展。”
名詞解釋
●BOT（Bulid-Operate-Transfer）：建造—運營—移交
BOT模式的特點就是將基礎(chǔ)設(shè)施的經(jīng)營權(quán)有期限的抵押，以獲得項目融資。
BOT模式中，首先由項目發(fā)起人通過投標從委托人手中獲取對項目的特許權(quán)，隨后組成項目公司并負責進行項目的融資，組織項目的建設(shè)，管理項目的運營，取得合理的利潤。特許期結(jié)束后，應將項目無償?shù)匾平唤o政府。
●BT（Build-Transfer）：建造—移交
BT模式是BOT的一種變換形式，政府通過特許協(xié)議，引入國外或民間的資本進行專屬于政府的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)完工后，該項目設(shè)施的有關(guān)權(quán)利按協(xié)議由政府贖回。
通俗地說，BT是一種“交鑰匙工程”，社會投資人投資、建設(shè)，建設(shè)完成以后“交鑰匙”，政府再回購，回購時考慮投資人的合理收益。
●TOT（Transfer-Operate-Transfer）：轉(zhuǎn)讓—經(jīng)營—轉(zhuǎn)讓
TOT模式是通過出售現(xiàn)有資產(chǎn)以獲得增量資金進行新建項目融資的一種新型融資方式。
在這種模式下，私營企業(yè)用私人資本購買某項資產(chǎn)的全部或部分產(chǎn)權(quán)或經(jīng)營權(quán)；然后對項目進行開發(fā)和建設(shè)，在約定的時間內(nèi)通過對項目經(jīng)營收回全部投資并取得合理的回報，特許期結(jié)束后，將產(chǎn)權(quán)或經(jīng)營權(quán)無償移交給原所有人。
●TBT（Transfer-Bulid-Transfer）：轉(zhuǎn)讓—建造—轉(zhuǎn)讓
TBT模式就是將TOT與BOT融資方式組合起來，以BOT為主的一種融資模式，其中TOT的目的是為了促成BOT。
在TBT模式中，政府通過招標將已運營的項目和未來若干年的經(jīng)營權(quán)無償轉(zhuǎn)讓給投資人；投資人負責組建項目公司進行新的建設(shè)和運營；項目建成開始經(jīng)營后，政府從BOT項目公司獲得與項目經(jīng)營權(quán)等值的收益；按照TOT和BOT協(xié)議，投資人相繼將項目經(jīng)營權(quán)歸還給政府。
●PPP（Public-Private-Partnership）：政府與社會資本合作
廣義的PPP泛指公共部門與私人部門為提供公共產(chǎn)品或服務而建立的各種合作關(guān)系，而狹義的PPP可以理解為一系列項目融資模式的總稱，它包含了BOT、TOT等多種模式。需要說明的是，BT模式中由于企業(yè)不涉及運營，并不屬于PPP模式。
社會資本參與公共產(chǎn)品和服務的業(yè)務由來已久。但是，PPP模式超出了傳統(tǒng)的私營分包的范疇，PPP模式允許私營部門獲得對一項設(shè)施的長期控制權(quán)，并在合同到期前負責項目的建設(shè)和經(jīng)營。
